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Los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos y la protección de los consumidores

La resolución alternativa de disputas (ADR, en sus siglas en inglés) se refiere a una serie de mecanismos para que los consumidores resuelvan los conflictos cuando tienen un problema con un producto o servicio que contrataron.

17-02-2015

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La contratación de productos y servicios de interés general (luz, energía, telecomunicaciones...) o financieros se ha convertido en un acto cotidiano de consumo. Son millones de familias las que contratan servicios de luz, telefonía o tienen hipotecas, créditos, fondos de inversión, seguros, tarjetas, etc. Las técnicas de venta masiva de estos productos los ha convertido en servicios de uso común. Es precisamente esta colocación masiva lo que provoca que los fraudes que sufren los consumidores en este ámbito de contratación afecten a un gran número de personas. Por tanto, a un mercado que se expande a gran velocidad y cuyas disfunciones atrapan a miles de consumidores, es lógico oponer unos sistemas de resolución de conflictos que resulten ser eficaces y colectivos. 

Los consumidores demandan soluciones eficaces, rápidas y no costosas. Unas exigencias que recoge nuestra Constitución en su artículo 51, cuando advierte de la necesidad de establecer “mecanismos eficaces” para resolver problemas y controversias entre empresarios y consumidores. El reconocimiento legislativo de los derechos de los consumidores, en España desde la Ley General de Consumidores y Usuarios de 1984 y su modificación de 2007, y posteriormente con una amplia normativa específica no ha logrado garantizar esos derechos. Es necesario plasmar eficazmente los principios que en lo referente a los sistemas extrajudiciales de resolución de conflictos que han quedado reflejados en diversa normativa europea: imparcialidad, transparencia, eficacia y equidad. Es evidente que una vía más idónea para dar un cauce a las reclamaciones de los consumidores y usuarios es no sólo posible sino necesaria. Para llegar a esta Directiva han transcurrido 20 años de debates y propuestas a nivel europeo. 

Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, de aquí en adelante sistemas ADR (por su homónimo anglosajón Alternative Dispute Resolution) son sistemas de resolución extrajudicial de conflictos que, aplicados al ámbito de la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, resultan ser los canales más adecuados para lograr la solución a los conflictos que puedan surgir entre éstos y empresas. 

Al contrario de los sistemas judiciales, que son farragosos, largos, etc., los sistemas de ADR tienen como misión, teóricamente, dar respuestas mucho más inmediatas y con menos complejidad a los consumidores y usuarios. Las razones para ello son diversas: son menos costosos para la persona, más rápidos, y poseen una mejor accesibilidad a los mismos. Las instancias judiciales no pueden abarcar con la misma agilidad y flexibilidad que lo harían organismos ADR. Potenciar estos mecanismos evitaría además problemas de saturación que arrastran las instancias judiciales. Aunque sin duda, la solución más adecuada sería una mejora de los procedimientos de acción colectiva de los consumidores. Sin embargo, los mecanismos ADR actuales en España han alcanzado un alto grado de complejidad, dispersión y burocratismo, que los alejan de sus objetivos y de los mínimos principios aplicables en Europa. 

Un Mercado Único europeo, también para los derechos de los consumidores

De todas las materias objeto de legislación comunitaria, la protección de los consumidores es la que afecta al ciudadano europeo y, por consiguiente, hace más 'cercana' la construcción europea a los ojos de los mismos. Ya que no es posible hablar de construcción europea sin que los consumidores en este Mercado Único estén satisfechos del mismo y se respeten sus derechos. Dadas las evidentes disfunciones del Mercado donde las empresas actúan a su antojo, la formulación de un derecho para proteger a los consumidores, así como de unas instituciones que garanticen su aplicación, se considera esencial. 

Dentro de esta protección a los derechos de los consumidores entra lógicamente el principio de acceso a la Justicia, uno de los Derechos Humanos, como reconoce el Convenio de Roma de 1950. No obstante, en el ámbito de protección a los consumidores, el “acceso a la Justicia” no debe entenderse exclusivamente como el acceso a los tribunales mediante los procedimientos establecidos, sino el establecimiento de procedimientos específicos alternativos a la vía judicial. El camino emprendido por las instituciones europeas para impulsar este tipo de procedimientos de reclamación alternativos basados en una serie de principios comunes para todos los países europeos comenzó ya en 1993. 

El Libro Verde de acceso a la Justicia de los consumidores, de 1993, fue el primero en ocuparse de esta cuestión. En él ya constataban las instituciones europeas que los canales de resolución de conflictos de ADR son mucho más eficaces a la hora de restituir los derechos conculcados a los usuarios afectados por prácticas abusivas de empresas o comerciantes. Las instituciones europeas han tenido siempre clara esta perspectiva, no obstante los criterios y principios utilizados para desarrollar unos ADR justos y eficaces han evolucionado hasta llegar a la actual Directiva 2013/11

En este sentido cabe recordar que el mencionado Libro Verde ya reconocía que el procedimiento juega también (y sobre todo) un papel preventivo: a falta de procedimientos eficaces, tienden a aumentar los casos de no ejecución y, a medio plazo, lo que resulta afectado es el funcionamiento del mercado; en cambio, la existencia de procedimientos apropiados de solución de litigios favorece la ejecución "espontánea" de las obligaciones contractuales. 

Grandes asuntos judiciales: acciones colectivas; pequeños asuntos cotidianos: sistemas ADR

El Libro Verde ya ponía de manifiesto que en la mayoría de los litigios en materia de consumo, las cuantías son demasiado pequeñas como para que el consumidor pueda soportar el coste de un proceso judicial. La Comunicación de la Comisión "Plan de acción sobre el acceso de los consumidores a la Justicia y la solución de litigios en materia de consumo en el Mercado interior" reconocía que un litigio medio en materia de consumo se caracteriza por la desproporción entre el volumen económico del asunto y el coste de su solución judicial. 

Es en los pequeños litigios que le afectan cotidianamente donde el ciudadano ordinario puede medir la aplicación y justicia de la leyes. Pero debemos advertir que estos “pequeños” litigios, como los denominan las diversas instituciones europeas, no lo son tanto si tenemos en cuenta la gran cantidad de actos de consumo que se hacen de manera cotidiana. De ahí que se haga necesario un impulso para la reclamación colectiva también en las vías alternativas de resolución de conflictos.

La Directiva 2013/11/CE, una normativa que va más allá de “recomendaciones” 

Las instituciones europeas en previsión de estas perspectivas desarrollaron a finales de los años noventa una serie de normas tendentes a articular principios comunes de actuación de estos procedimientos de resolución alternativa a nivel europeo. 

Así, la Comisión Europea dictó sendas Recomendaciones en 1998 y 2001. La Recomendación 98/257/CE establecía principios para garantizar la confianza de los consumidores en los procedimientos extrajudiciales, referidos a órganos extrajudiciales en los que un tercero impone o propone una solución al litigio. Para que los consumidores tengan más opciones y se beneficien de una mayor flexibilidad, especialmente ante el desarrollo del comercio electrónico y de las tecnologías de las comunicaciones se aprobó la Recomendación 2001/310/CE de la Comisión relativa a los principios aplicables a los órganos extrajudiciales de resolución consensual de litigios en materia de consumo que no cubre la Recomendación 98/257/CE. 

Entre estos principios aplicables a los órganos de resolución extrajudicial de conflictos y los procedimientos destacan dos: el principio de Independencia y el de Eficacia. El primero tiene en general como objetivo evitar que quien dicte la resolución en un proceso extrajudicial no esté condicionado o dependa económicamente de la empresa o sector empresarial al que se reclama. El segundo, que las resoluciones tengan un alto grado de garantía en su cumplimiento. 

No obstante, el Comité Económico y Social Europeo reconoció en 2013 que las citadas recomendaciones no han sido eficaces en su aplicación y que continuaban existiendo lagunas, falta de sensibilización de los interesados y calidad desigual de procedimientos en los Estados miembros. Estas son las razones, resumidas, que determinaron la necesidad de aprobar una Directiva (2013/11/CE) que, recogiendo aquellos principios de las Recomendaciones mencionadas, articulara otras propuestas más amplias y les dotara de la obligatoriedad que tiene una Directiva a diferencia de las Recomendaciones, como tendremos ocasión de comprobar en extenso más adelante. 

Las reclamaciones de los consumidores dentro del Marco normativo de los derechos europeos 

La actuación de la Unión Europea en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios en donde se incluye como uno de sus derechos básicos la reclamación, se inició a mediados de los años setenta. Este tipo de actuación se basó en un inicio en la promulgación de numerosos programas de actuación, recomendaciones y libros verdes, instrumentos a su vez de escasa validez jurídica pero que poco a poco fueron dando paso a instrumentos cuya fuerza de aplicación es en la actualidad vinculante para los Estados miembros. 

En los inicios de la construcción de la Comunidad Económica Europea no existía como tal un derecho de defensa al consumidor europeo por lo que no podemos encontrar ninguna disposición en el TCEE de 1957 que recoja estas cuestiones. Habría que esperar a la resolución del Consejo de 14 de abril de 1975 relativa a un programa preliminar de la CEE para la política de protección en la que establece que el consumidor “ya no será simplemente considerado como un comprador o usuario de bienes o servicios para su uso personal, familiar o lectivo, sino como una persona a la que le conciernen los diferentes aspectos de la vida social que pueden afectarle directa o indirectamente como consumidor”. 

A partir de esa fecha se adoptarían distintos planes de protección plurianuales como el previsto en la Resolución de 1992 en la que se fijan prioridades en la política y el fomento de la protección de los consumidores tales como la de integrar esta política en otras “políticas comunes” a través de la “realización del mercado común” o de la elaboración de fichas de impacto respecto de las propuestas sensibles para el consumidor. 

Otra de las prioridades que ha sido una constante en otros programas de protección europeos era la de la información y la formación de los consumidores mediante varios instrumentos que se sugieren como: el lanzamiento de campañas de información y de formación a los consumidores sobre el mercado único para proteger sus derechos en materia de etiquetado o por ejemplo reciclado. 

Llama la atención que de entre el resto de las prioridades - acceso a la Justicia, seguridad y salud, representación de los consumidores e intereses económicos - no se contara aún con la necesidad de armonizar los mecanismos de resolución de conflictos extrajudiciales de los Estados Miembros. 

Los años noventa: un impulso a los derechos de los consumidores europeos

No sería hasta la configuración del Mercado Único y de la Comunidad Europea (con los Tratados de Maastricht (1992) y de Ámsterdam (1997)) cuando se empezara a hablar de una protección europea que provenga del Derecho originario y a través del cual el Parlamento dictara Directivas con el objetivo de lograr una protección más eficaz de este colectivo en la Comunidad mediante la aplicación del artículo 100 del Tratado de la Unión Europea que disponía la posibilidad de aproximación de las legislaciones nacionales (legales, reglamentarias y administrativas) de los Estados miembros “que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común” hoy artículo 114 TFUE. 

A día de hoy la política europea de defensa del consumidor está totalmente integrada en las competencias de la Unión Europea y en el modelo que diseña el Tratado de Lisboa (2007) en el artículo 3.3 del TUE cuando establece que la Unión “establecerá un mercado interior (…) obrará en pro del desarrollo sostenible (…) basado (…) en una economía social de mercado altamente competitiva tendente al empleo y al progreso social (….)” y en el artículo 30 de la Carta de derechos Fundamentales de la UE enmarcado en el capítulo “solidaridad”. 

Una política que se desarrolla en torno al reforzamiento del mercado interior en el contexto de modelo social y económico de mercado donde los consumidores merecen una protección especial a favor de su salud y seguridad y que responda a sus intereses económicos y jurídicos. En razón a estas necesidades el artículo 169 del Tratado Fundacional de la Unión Europea dispone que para garantizar un alto nivel de protección y promover los intereses de los consumidores la Unión “contribuirá a proteger la salud, la seguridad, y los intereses económicos de los consumidores así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardad sus intereses” (artículo 153 TCE). 

Estos objetivos planteados son promovidos por la Unión a través de medidas que apoyan y supervisan las políticas de los Estados Miembros y de las Directivas a través del procedimiento ordinario diseñadas para realizar el mercado interior. Esta protección además se configura como de “base” o “mínima” ya que el número 4 de este mismo artículo establece que los Estados miembros pueden adoptar medidas de mayor protección y siempre que sean compatibles con los Tratados. 

Impulso de las políticas de consumo desde Europa 

En la actualidad y bajo esta fórmula podemos encontrar numerosas Directivas en materia de consumo que a continuación se listan por haber logrado verdaderas modificaciones en nuestro ordenamiento jurídico modernizando y armonizando nuestros mecanismos de protección de los consumidores junto con el resto de los Estados miembros como lo son la Directiva 2002/65/CE de comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores; o la Directiva 2008/48/CE de contratos de créditos al consumo, son algunas de las más utilizadas en las resoluciones de conflictos cuando reclaman los consumidores.

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