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Miércoles, 28 de Junio de 2017

La competencia sancionadora de las administraciones de consumo en el ámbito financiero

Una controvertida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía arroja oscuridad sobre una cuestión que la ley General de Consumidores en 2006 había tratado de clarificar. Se trata de la competencia de los órganos autonómicos de consumo para sancionar la actuación de una entidad de crédito que vulnere los derechos de consumidores.

23-05-2016

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La reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (STSJ Andalucía 162/2016)ha resuelto un recurso contencioso administrativo contra una sanción impuesta por la Junta de Andalucía, negando que en el ámbito de contratación bancaria pueda una administración autonómica de consumo sancionar. Una controvertida sentencia que no clarifica una cuestión que requiere de inmediato una regulación específica que acabe definitivamente con esta situación de indefinición.

Falta de competencia objetiva para sancionar

El 18 de febrero de 2014 la Junta de Andalucía impuso a Caixabank, como sucesora de Cajasol, impuso una serie de sanciones por incumplimiento de una serie de obligaciones en la venta de participaciones preferentes a los consumidores. Caixabank reaccionó interponiendo recurso contencioso administrativo. De los motivos de recurso argumentados por la entidad de crédito, vamos a destacar los que argumentaban falta de competencia objetiva de la Junta de Andalucía y aplicación del principio de especialidad. Si bien se plantearon otros motivos, como la aplicación del principio en bis in idem. Sobre este último apuntaremos algo en un próximo artículo.

En efecto, la resolución recurrida dictada por la Junta de Andalucía basaba sus fundamentos, según la entidad recurrente, en el incumplimiento de normas relacionadas con el mercado de valores (art. 13 y 95 de la Ley 29/1988 del Mercado de Valores) que establecen la competencia exclusiva de la Comisión Nacional del Mercado de Valores para supervisar e inspeccionar el mercado de valores y proteger a los inversores, sancionando en su caso las infracciones relacionadas con el mismo.

Según el principio de especialidad normativa, debe prevalecer la norma especial de protección de los clientes de productos financieros contenida en la Ley de Mercado de Valores (y el Real Decreto 217/2008, o la circular 3/2013), al adaptarse mejor a la infracción imputada que la norma general de protección de consumidores y usuarios (es decir, la ley andaluza de protección a los consumidores). Por ello, entre otras razones, no resultaba de aplicación el art. 47.2 del Real Decreto Legislativo 1/2007 Ley general de protección a los consumidores y usuarios (LGCU).

Proteger a los consumidores sancionando a las entidades que vulneren sus derechos como tales

A través de los servicios jurídicos de la Junta de Andalucía, se argumentó contra estas pretensiones reafirmando que es competencia de la Junta de Andalucía conocer expedientes sancionadores, y que no por tanto existe vulneración del principio de especialidad normativa. Aduce en este apartado que la sanción se impone por infracción de la normativa de protección de los consumidores y usuarios en defensa de cuyos intereses actúa el órgano de consumo sancionador. La actuación de la Administración se incardina en el Real Decreto Legislativo 1/2007 teniendo en cuenta lo previsto en su art. 47.2. Por tanto, se sanciona una infracción “por vulneración de las normas propias en la materia de consumo, siendo el bien jurídico protegido la necesidad de prestación al consumidor de una información veraz, completa, proporcionada, comprensible y adaptada a sus circunstancias, más cuando estamos ante un producto eminentemente complejo y de elevado riesgo, frente al cual los consumidores recibieron realmente una información sesgada, no adaptada a sus conocimientos ni proporcionada.” (Fundamento Jurídico Segundo.)

Las entidades de crédito están sujetas a las normas de derecho

Antes de entrar a valorar el contenido de esta sentencia, no está de más recordar que el propio Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la sentencia número 123/1998, dictada en el recurso contencioso administrativo presentado por una entidad de crédito contra la resolución administrativa autonómica, que confirmó en dicha vía determinadas sanciones, admitió la sujeción de las entidades de crédito a la normativa general de protección de los consumidores y, por lo tanto, al ámbito de facultades de aquellas Comunidades Autónomas que ostentan competencias en este terreno. Así, decía este Tribunal: “la legislación de ordenación del sector crediticio no contiene en modo alguno una norma de exclusión o de desplazamiento de la legislación de protección al consumidor”, a la que estarían sujetas las entidades de crédito, “en la medida en que el servicio prestado por la entidad bancaria entra dentro del concepto de servicio que maneja el artículo 1.2 de la Ley 26/1984 (...) y quien lo recibe tiene la condición legal de usuario”.

El principio de “especialidad”

La Sentencia el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía resuelve finalmente el recurso dando la razón a Caixabank, con unos argumentos que no parecen muy razonables.

En el Fundamento Jurídico 5º de la sentencia se dice “… el conflicto de normas para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, ha de resolverse con la ayuda del mentado principio de especialidad. No se trata de la protección de consumidores y usuarios en general, sino a través de una ley especial de protección de inversores. La especialidad de la Ley del Mercado de Valores, Ley 24/1988”. Por otra parte, continúa la sentencia, “La generalidad de la protección del consumidor y usuario queda igualmente patente en la ley 13/2003” (ley de protección de consumidores y usuarios de Andalucía). El principio de especialidad remite a la competencia de la CNMV en virtud de la Ley 24/1988, ya que la defectuosa información proporcionada al cliente sobre la naturaleza y riesgos de las participaciones preferentes, así como los defectos de información recabada de los clientes para la elaboración del test de conveniencia, tiene su fundamento, según la sentencia, más en “la protección especial de los inversores que a la defensa general de consumidores y usuarios” (Fundamento de Derecho 6º). Por consiguiente, “la identidad de hechos evidencia la especialidad en la competencia de la CNMV para el ejercicio de la potestad sancionadora, en detrimento del ejercicio realizado de la indicada potestad por la Junta de Andalucía”.

La sorprendente “exclusiva competencia” de la CNMV

Resulta sorprendente que, según el Fundamento de derecho 6º, en base a este principio de especialidad “no puede postularse la aplicación del Real Decreto Legislativo 1/2007 (…) en su artículo 47.3” Este artículo establece que “Las autoridades competentes en materia de consumo sancionarán, asimismo, las conductas tipificadas como infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios de los empresarios de los sectores que cuenten con regulación específica y las prácticas comerciales desleales con los consumidores o usuarios”. Es decir, esta sentencia está soslayando una norma que determina claramente la potestad sancionadora de las administraciones autonómicas de consumo, incluso respecto de aquellos ámbitos en los cuales se “cuente con regulación específica”, como sucede en la contratación financiera de productos de ahorro-inversión. Por ello, el Tribunal Superior de Justicia falla en el sentido de que existe “exclusividad competencial” de la CNMV en detrimento de la Junta de Andalucía.

En un próximo artículo abordaremos la cuestión del non bis in idem

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